特发集团企业分类管控体系浅析
发布日期:2021/9/22 15:25:06 | 浏览次数:4554 来源:魏群/集团企业管理与法务部【近年，集团战略投资规模不断扩大，下属企业持续发展势头良好，但部分企业所属行业产业链较长，行业细分领域专业化程度越来越高，探索企业管控的“特发”模式，成为集团发展过程中的重要课题。2018年，集团成功入选国家国企改革“双百企业”，是深圳5家入选的市属国企之一，围绕改革需求，集团提出了突破性、创新性的改革措施，以此为契机，拉开了系统优化企业管控模式的序幕�！�
一、企业分类管控体系的形成
企业管控是一个庞大而复杂的课题，目前没有统一的模式和通用的理论，在集团领导的指示与支持下，企管部集众人之智，从理论研究入手，先后撰写了《企业管控模式浅析及特发集团董事履职机制初探》及《关于华润集团管控实践的思考》等论文，解析国资国企改革政策，对标国内外先进企业，归纳总结适合特发的现代企业管理经验，尝试探索出一条适合特发的企业管控之路。
（一）集团企业管控现状分析
在集团规模较小、外部行业变化较为平稳的一定时期内，集团委派董事依据集团授权表决，以集团审批代替企业董事的自主业务判断，在当时有其合理性。随着集团规模不断扩大，行业细分程度不断加大，该管控模式逐渐显现出局限性。适应市场化发展要求，集团已成为遵循市场规则，平等参与市场竞争的独立市场主体，进入了资产资本化、股权多元化的新阶段，实施分类管控迫在眉睫，系统优化集团对下属企业的管控模式，具有很强的现实意义。
（二）集团企业管控三个核心问题
1、发展战略。为了实现集团“十四五”战略规划目标：“十四五”末资产总额达到一千亿元，“十四五”期间营业收入达到一千亿元，集团通过并购、投资等方式加速扩张，不断做大做强，在相对较短的时间内，进入了相对陌生的业务领域和市场，根据行业特点、市场状况和企业自身竞争力鉴别关键和核心业务，以确保战略性的资源配置成为必然�；诩欧⒄拐铰�，调整相应的组织结构，根据企业实际以及不同产权结构，采取差异化的发展策略及管控模式至关重要。
2、总部定位。集团“赋能+价值创造”的基本定位，将集团总部与企业的关系定义为“小总部、大企业、大事业部”，这要求系统规划资源与能力，明确界定和划分集团总部及企业的功能定位，具体通过承担哪些关键职能来实现集团整体价值，以确保集团整体价值远大于集团内各自价值的简单加总。随着集团规模不断扩大，需要管理和协调的事务越来越多，全部交由集团总部来决策会影响到决策速度和质量，这就需要集团总部逐步放权，向分权型管控过渡。
3、责权体系。责权体系是企业管控的关键，在经营管理过程中，主要体现在管控流程。集团高层领导需要摆脱日常事务，集中于公司发展战略、组织建设和投融资等重大决策；总部职能部门协助领导制定发展战略，统一负责公司的对外投资和融资，对下属企业实施监管并为之提供集中服务；企业董事会/执行董事则依据总部的发展战略和管理规范，研究制定各自的经营战略，聘任总经理，审批年度预算，监督企业运营；企业管理层则依据公司总部和董事会的发展战略，独立经营，积极发展，提高效益。因此，需要通过梳理、优化核心管控流程，明晰流程中的关键点、障碍点和控制点，确定责任范围和承担方式，并赋予相应的权利，建立完善的责权体系。
（三）集团企业管控模式优化解决方案初探
通过集团企业管控三个核心问题的梳理，明确了企业管控优化的具体方向，结合国资国企改革的政策规定，初步找到了企业管控模式优化的解决方案。
1、权责体系分析，实施简政放权。梳理集团审批事项，对于国资监管要求和企业章程的重大事项，保留原有做法，继续实行强力监管，集团其他内部制度要求的事项则简化流程、简政放权、提高效率。通过建立完善的现代企业制度，规范企业报送审批事项，集团只对国资监管有明确要求的和重大事项作审批，其他权利移交给企业，充分落实企业的主体责任，提高企业活力。
2、落实企业董事会实权。结合“双百行动”相关工作要求，进一步加强董事会建设，以企业章程为公司治理的根本准则，尊重企业经营自主权,真正发挥企业董事会的决策作用。通过股东会、董事会、监事会依法行使股东权利、履行股东义务，将属于企业董事会决策的权力回归企业，提升决策的专业水平，提高决策效率，同时落实国资监管要求，合法合规保证国有资产保值增值。
3、强化董事会和董事的监督。健全集团与法人治理结构各主体间的沟通机制，建立董事会、董事的科学评价体系，发挥纪委、监事会等相关监督力量的作用，实现权力、义务和责任相统一。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对未进行充分沟通、未尽职责或未履行程序造成重大损失的，严格追究责任。
（四）分类管理，体系成型
图1 集团企业管控系统优化过程
2018年开始，在前期工作成果的基础上，集团相继建立了对事业部、麦捷科技、非直管企业的新型管控模式，优化了直管企业、参股企业的管控模式，同时全面推进做实企业董事会、分类授权放权等工作。在系统优化企业管控模式过程中，基于集团发展战略、总部功能定位，集团以产权结构、管理层级为基础，综合企业实际，围绕责权体系，对企业进行分类设置，以“一企一策”的原则，对企业做了不同的权限设计，确定了不同类别的管控模式。
在研究确定管控模式时，一是建立了跨部门沟通机制，总部各部门均多次召开专题会议，反复研讨、沟通、确认。二是灵活采用不同方式收集相关方的专业意见，例如研究麦捷科技管控模式时，充分征求外方股东资本运营集团意见；研究事业部管控模式时，邀请了外部专家，组织召开专题研讨会，通过借鉴成功案例，充分讨论集团事业部管控模式推进路径及可能遇到的困难。三是反复征求企业意见，例如研究参股企业管控模式时，向部分参股企业征求意见。通过集团上下群策群力，合力协作，经过理论研究、模式选择、运行检验、优化完善的循环调整，基本形成了“分类管理+一企一策”的企业管控体系，该体系适用于对产权层级为二级的集团下属企业的管控。
图2 集团分类管控体系
二、企业分类管控体系介绍
根据当前战略部署和管控需要，集团将下属企业分为六类：直管企业、管资本的企业、非直管企业、参股企业、非正常经营企业以及事业部，并采取相应的管控机制。
（一）直管企业。
1、定义：具有较大的经营规模，或集团战略重点企业。
2、管控方式：通过建立健全集团对企业的管控制度体系，规范企业生产经营；强化企业章程管理，做实企业董事会；加大对企业授权放权力度，赋予企业更多自主权，进一步强化企业市场主体地位。
3、主要依据文件：默认所有集团对企业的管控制度，无特别说明的，均适用于直管企业。
（二）管资本的企业
1、定义：集团近年来通过市场方式投资收购的企业，集团具有实际控制权，为保持企业市场化运作机制，实施管资本为主的管控模式。
2、管控方式：依托股权关系，根据企业章程和法人治理结构，通过派出董事、高管和产权代表，依法依规履行工作职责，行使股东权利、履行出资人职责。尊重企业市场主体地位，确保国有资本安全基础上给予企业充分的自主经营权，不干预企业的日常经营。
3、主要依据文件：《特发集团关于以管资本方式参与企业管控的管理办法》。
（三）非直管企业
1、定义：经营规模较小，经营模式较为单一，或处于培育期的企业。
2、管控方式：按相关规定需由集团决策的事项之外，由集团企业管理与法务部（下称企管部）履行管理职能。非直管企业经培育壮大后，根据企业规模、效益、行业影响力等，可纳入直管企业的范畴。
3、主要依据文件：《特发集团二级非直管企业管理办法（暂行）》。
（四）参股企业
1、定义：集团持有股份，持股比例未控股，且对经营管理没有实质控制权的非财务并表企业。
2、管控方式：分为战略型和财务型两类，实施差异化管控。对战略型参股企业，重点关注可持续发展、与企业的战略协同；对财务型参股企业，重点关注投资回报，适时退出。集团行使股东权利，依据公司章程派出产权代表，积极参与企业管理，推动企业规范管理、合法经营，争取企业和股东利益最大化。
3、依据文件：《深圳市特发集团有限公司参股企业管理办法》。
（五）事业部
1、运营类事业部
（1）定义：部分规模较小的企业，依托集团总部职能开展工作，采取运营类事业部管控模式。
（2）管控方式：依托集团总部职能开展工作：对内为事业部，对外仍保留企业资质。业务工作由事业部实施，行政、财务、人力资源等职能，由集团总部协同承担。
（3）依据文件：《深圳市特发集团有限公司事业部管理暂行办法》。
2、重点项事业部
（1）定义：集团根据重点项目开发的需要，在具体实施主体的基础上，为协调推进工作而成立的虚拟组织。
（2）管控方式：具体业务由实施主体按相关规定实施，事业部主要实施对重点项目重大问题的研究、审核和统筹，并提交集团相关层级进行决策，以及对集团、企业及外部的沟通协调工作。
（3）依据文件：《特发集团关于重点项目事业部运作模式实施细则》。
（六）非正常经营企业
1、定义：因存在资产或因历史原因暂无法注销的企业。
2、管控方式：切实做好资产的维护和运营，具备条件的，择机进行清算或处置。对处于存续状态的企业，保留企业法人资质，每年做好工商、税务等工作；对处于吊销状态的企业，工商、税务等工作暂时搁置处理。
3、依据文件：一企一策，采取灵活和适当的措施。
三、企业分类管控体系实施
（一）充分发挥企业章程在公司治理中的基础作用
完善企业章程动态修订机制，根据实际管理需求，依法依规、“一企一策”组织企业修订企业章程，规范各治理主体的权责和行权方式，推动各治理主体以企业章程为行为准则，依照企业章程行使权利、履行义务，充分发挥企业章程在公司治理中的基础作用。
（二）“一企一策”分类授权放权
从企业规模、行业特征、发展阶段、资产规模、发展需求以及管理成熟度等多重维度对下属企业进行评估细分，对企业的管理事项进行差异化授权，通过修订企业章程加以落实。例如，针对小梅沙投资、海洋世界、深汕现阶段生产经营特点，施工项目集中的现状，对项目施工类、服务类及其他类招投标事项权限进行差异放权，对深汕开展完全授权（审批金额无明确限制），对小梅沙投资、海洋世界开展部分授权（审批金额有一定限制）。
以企业章程为基础，实行“负面清单管理模式”，除规定由集团审批的事项，其他事项都放权给企业董事会和经营班子，调高企业董事会决策权限，授予市场化程度高的企业更多经营自主权，有效激发企业的活力。企业董事会投资事项审批权限提高幅度是集团有史以来最大的一次。
（三）真正发挥企业董事会的决策职能
2019年，集团发布了《深圳市特发集团有限公司关于优化企业董事履职机制的指导意见》（以下简称“指导意见”），并于2020年进行了修订，指导意见从董事会建设、公司治理主体运行机制、董事履职机制、管理和监督等方面理清了集团董事履职思路，确定了企业完善董事会建设方向，明确要求企业从管控模式、股权结构、经营规模等优化董事会结构，配置相应工作或学习背景的董事，合理控制董事会与经营层的人员重合度。以此指导意见为基础，集团持续推进做实企业董事，不断优化企业董事会结构。
“一企一策”制定《董事履职通要求的通知》，对集团推荐或委派到企业的董事提出了履职要求：企业股东会审批事项，须报集团审批；事前沟通事项，须报集团审批或与集团相关部（室）沟通确认；其他事项为自主决策事项�；谄笠倒扇ü叵档目悸�，对投资、领导人员任免及薪酬、薪酬总额、产权变动、对外捐赠等不适宜列入企业章程的事项，以《董事履职要求的通知》实现对这些重大事项的管控。
结合企业实际，合理设定考核评价方式及指标体系，把企业负责人的评价与企业绩效评价有效结合，并通过有效治理结构在企业内部进行考核目标层层传递。以业绩考核为重点的企业绩效评价指标体系，兼顾企业当期效益与长远发展需要，根据集团战略定位和发展目标，结合企业实际，突出不同考核重点，合理设置经营业绩考核权重，确定差异化考核标准,充分考虑企业功能定位、改革目标和发展战略，兼顾企业的规模、行业差异等个性特点，考核指标、考核方式“一企一策”设计，实现分类考核、差异化考核及精准考核，通过绩效考核引导企业深化改革，促进企业加强战略管理，改善薄弱环节，实现创新驱动，提高综合竞争能力，走可持续发展之路。
（五）做实企业董事会的配套措施
1、建立董事人才库。储备董事后备人才，经审核符合任职条件的集团中层以上人员,直接入库，同时不断拓宽外部董事人选来源渠道，每年定期组织一次董事入、出库评估，集团委派或推荐到企业的专、兼职董事，原则上从董事人才库中产生。
2、加强董事培训。结合实际开发董事培训课程，内部培训和外部培训相结合，不断提高董事履职水平。内部培训以组织召开研讨会、座谈会为主，外部培训以讲师授课、网络学院、专题学习及调研等多种形式开展。培训内容包括但不限于形势政策、法律法规、行业知识、专业知识、集团政策及职业规范方面。
3、董事、董事会考评。建立董事会和董事考评机制，董事考评以年度为周期，根据履职要求，不同类别企业董事在考评内容上各有侧重；董事会考评分为年度考评及任期考评，年度考评是对董事会年度内机构设置、制度建设及日常运行等情况的评价，任期考评是对董事会任期内决策效果及对经理层的选聘、考核和监督管理等情况的评价。
4、购买高管责任险。2019年起，定期为集团及下属非上市企业董监事及高级管理人员购买责任保险，并组织下属上市企业自行购买，避免董监事及高管在履职过程中，因特定行为（包括疏忽、错误、误导性陈述等）而遭受赔偿请求，导致个人经济损失，�；ざ嗍录案吖�，尤其是独立董事的权益，有助于提高管理层的风险承担水平和管理效率。
（六）加强监督
在切实减少事前审批事项的同时，同步打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条，积极整合纪检监察、监事会、财务总监、审计、风控、人力等监督资源，构建“六位一体”监督体系，形成监督合力，提升监督效能。
【管控优化是企业管理的永恒课题，永远在路上，必需随着企业状况、所处环境、战略目标，以及管理团队整体素质等关键因素的变化而不断优化。近年来集团在这方面的探索，是积极有效的，对进一步落实企业主体责任、提升企业活力、提高决策效率、充分调动各级管理人员的工作积极性和主观能动性有积极的作用。随着集团和企业的不断发展，集团的企业管控优化策略将持续深化，为集团的不断发展壮大提供管控基础�！�